婴幼儿“无处可托”时代将终结
3月4日，广州，一家托儿机构课堂上，外籍教师正在为1岁左右的孩子上英语课。 视觉中国
法治周末记者 高原
郑雪的产假已经超了半个月了，而她还没有找到心仪的保姆，这让她心急如焚。
2月，在经历了多次失败尝试之后，郑雪终于通过试管婴儿的方式，生下了她的双胞胎儿子。一家人还沉浸在孩子诞生的喜悦中，却发现照顾孩子并不比孕育孩子轻松。
母亲做过几次大手术，照顾孩子力不从心，保姆已经换了第4个，“再换孩子也不适应，而且频繁换保姆的雇主会被标上难相处的标签。”郑雪说，除此之外，领导一天一条微信问她什么时候能回去上班，这些都让她觉得焦头烂额。
“就盼着孩子到3岁送到幼儿园，那时候就轻松了。”郑雪对法治周末记者说。
事实上，郑雪的困境，正是中国越来越多双职工家庭所面临的尴尬现状：幼儿园只接收3岁至6岁的儿童，3岁以下婴幼儿“无处可托”。原国家卫计委的一项生育意愿调查显示，0岁至3岁婴幼儿在中国各类托幼机构的入托率仅为4%，远低于一些发达国家50%的比例。
不过，这样的现状已经开始破冰。
5月9日，国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出，2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立，建成一批具有示范效应的婴幼儿照护服务机构。
也就是说，0岁至3岁托幼阶段的养育将告别无人监管时代。
掣肘的托育服务
郑雪的第4个保姆这个月已经请了3次假了，郑雪知道，保姆和她一样，都在找下家。
“保姆会做辅食，普通话标准，勤快，就这几个要求，很高吗?”连换保姆，郑雪早就心力交瘁。
郑雪微信里的妈妈群里，有人在讨论是否要二胎的问题。“如果家里老人不能帮忙，妈妈又不能全职，很少有主动想要二胎的妈妈。”郑雪说。
郑雪描述的现状和二孩政策放开后的尴尬数据不谋而合。
2016年年初，我国开始施行全面放开二孩政策。国家统计局数据显示，2018年，中国出生人口1523万人，较上年减少约200万。这已是放开二孩政策后出生人口连续第二年下降。
也是在2016年，原国家卫计委在北上广深等10个城市启动3岁以下婴幼儿托育服务专题调研。调查结果也显示，至少有超过1/3的受访者有社会托育服务需求。此外，2017年，北京市妇联牵头的一项大样本调查结果是，30%的全职妈妈、半数以上的在业妈妈均有此类服务需求。
然而，形成鲜明对比的是，0岁至3岁托育服务的供给严重滞后。
国家卫健委的调研数据显示，在大城市，3岁以下婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%。
在全国层面，基于《中国人口与就业统计年鉴》中婴幼儿人口总量和教育部提供的3岁前婴幼儿在各类性质机构接受服务的人口计算，2010年以来，婴幼儿接受服务的比例从未超过5%，2015年仅1.5%。
全国妇联一项调查显示，80%左右的父母在考虑是否生育第二个孩子时，首先考虑的是公共服务因素;70%左右的父母认为，“孩子上幼儿园前是否有人帮助照料”等也是影响生育意愿的重要因素。
民革中央副主席、上海市人大常委会副主任高小玫认为，“家庭育儿负担”是少生、不生的重要原因，育幼服务不足制约了“全面两孩”政策施行。
郑雪的同学刘晨，孩子已经两岁，家人劝说其现在正是要二胎的最好时机，被刘晨一口拒绝。
为了照顾孩子，刘晨放弃了几个重要的科研课题和国际会议，等她回去上班，发现自己的工位已经被新同事占上了。
“谁来带?”3个字抛回去，成了横在她和家长面前的一道分水岭。
“社会育儿服务已成为家庭的一项基本需要。由于机构育幼服务供给不足，沉重的育儿照护重任影响着女性的职业发展，隔代养育则以祖父母、外祖父母巨大的付出为代价。”高小玫说。
长期呼吁放开人口政策的专家梁建章，曾在《中国为什么缺少托儿所》一文中表示：“如果夫妻双方在小孩两三岁前都必须参与工作，摆在他们面前的只有两个选项：一是长时间雇佣保姆，二是由家中老人来帮助看护。这两个选择过去能勉强满足大多数人的要求。”
郑雪介绍，在北京，一个育儿嫂的平均价格在每月6000元左右，这还不包括过节给的红包和保姆随时以辞职为要挟提出的涨价。
再加上一线城市严控人口的政策和中国年轻劳动人口快速萎缩的现状，梁建章预估，未来的保姆价格只会越来越昂贵。
消失的托儿所
因为父亲当兵，母亲的工作需要经常出差，所以郑雪从一岁半开始，就在托儿所度过了她的童年。
虽然那段记忆并不深刻，但从父母的回忆里，郑雪觉得托儿所实实在在减轻了父母带娃的压力。
“在一线城市生活，压力要比过去更大，更需要这样的机构来帮职场女性。”郑雪感慨。
中国人民大学人口与发展研究中心教授杨菊华告诉法治周末记者，新中国成立后的一段时间里，国家鼓励女性走出家庭参与社会劳动，托育服务随之高速发展，尤其是依托于单位的托儿所，为女性提供了很大便利。
上世纪八九十年代，托儿服务在中国城市中很常见，很多工厂、企事业单位以及街道都开办了托儿所，员工在上班时可以把小孩放到其中托管。当时，收3岁以下幼儿的为托儿所，收3岁至6岁幼儿的为幼儿园。
不过，在经济体制改革过程中，福利性的托儿服务体系被废止，大量单位办的托儿所在改制中被裁减。
一些幼儿园开设针对两三岁幼儿的“托班”，但2012年颁布的《学前教育三年行动计划》，其中《幼儿园收费管理暂行办法》《3-6岁儿童学习与发展指南》两项，被业内解读为幼儿园入园年龄规定为3岁以上。
之后，公办幼儿园陆续取消“托班”。
此外，杨菊华表示，人口的大规模流动带来了服务市场化，出现了保姆、计时工等职业，独生子女政策的推行，也在一定程度上冲淡了家庭的需求。
但是，随着经济的不断发展和人口形势的变化，托幼机构缺位的弊端正逐渐显现。全面二孩政策背景下不断扩大的需求，使托幼供需矛盾不断突出。
不过，此次《意见》，从多个角度支持婴幼儿护理市场发展。
《意见》明确，鼓励地方各级政府采取政府补贴、行业引导和动员社会力量参与等方式，支持用人单位在工作场所为职工提供福利性婴幼儿照护服务，有条件的可向附近居民开放。
同时，在社区护理方面，《意见》提出加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度，大力推动资源、服务、管理下沉到社区，鼓励支持有条件的幼儿园开设托班，招收两三岁的幼儿。
地方试水
中欧城市学会召集人陈振铎曾撰文指出，婴幼儿护理体系不单单是一套制度，而是以国家为主体、各方面资源和力量平等共同参与和行动的系统。
高小玫也认为，增加优质供给，不仅要补托育服务短板，更应将其纳入基本公共服务范围，从制度建设的高度去系统谋划，这样财政支持等配套措施才能跟上。
从国际上看，很多国家一方面把婴幼儿的早期发展纳入政府的公共职能部分，另一方面出台政策，颁布法律法规，制定行业标准，充分调动市场的力量，满足社会的托育需求。
2008年9月，英国颁布新的早期基础教育体系，并纳入英格兰《儿童保育法案》，以此促进0岁至5岁学前儿童早教水平。
我国台湾地区近年来也积极推动公办托育中心，采用公办民营的形式，由政府提供场地和资金，通过招标的方式引进社会组织和学校来经营。
在我国，很多地方也开始在婴幼儿托育方面尝试改革。
以上海为例，2018年4月28日，上海率先出炉了0岁至3岁幼儿托育的“1+2”文件(即《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》《上海市3岁以下托儿托育机构设置标准》)，填补政策空白，构建起首个幼儿托育服务体系，并在5个区先行先试。
动作比较大的还有四川。2018年12月10日，四川省卫生健康委联合多部门发布《关于加快推进3岁以下婴幼儿托育服务发展的意见》，提出新建居住区和旧城改造居住区要按照有关标准和规范，同步规划、建设与常住人口相适应的托育机构。